文 | 郑榕
（对外经贸大学国际经济贸易学院财政税务学系教授，世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任）
日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了在目前经济下行、减税降费的大背景下，中央与地方收入分配的改革措施，即增值税保持目前“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收以拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。《方案》还明确消费税改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。
消费税的征收不同于增值税，增值税在普遍征收的基础上力求中性消费税，而消费税则要体现“寓禁于征”的调节作用。目前我国消费税的税目涵盖15类商品，包括烟、酒等对健康有损害的商品，小汽车、摩托车、成品油、电池、涂料、鞭炮焰火等环境破坏型商品，贵重首饰珠宝玉石、高档手表、游艇、高尔夫、高档化妆品等奢侈型消费品，以及实木地板、木制一次性筷子等资源耗竭类商品。在这15个税目中，卷烟、酒、汽车、成品油四个税目贡献的消费税税额占全部消费税税额的比重高达99%。《方案》明确先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。
毫无疑问，要推进落实《方案》中关于消费税的改革，必然要包括烟、酒、汽车和成品油这四大类产品。而在这四类商品中，烟草制品的消费税更适合作为推进消费税改革的首选，这主要基于两个方面的原因：一是烟草制品税收贡献最大，2018年烟草行业国内消费税占国内消费税总额的53%左右；二是当消费税征收环节后移到商业环节时，烟草专卖制度保证了在商业环节对烟草制品征收消费税相较于其它商品在税收征管方面更为可控。
基于此，本文以烟草消费税为对象就《方案》关于消费税的改革方向谈几点想法供讨论商榷，以利于积极稳妥地推进消费税立法和消费税改革。
其一，消费税改革的方向是“寓禁于征”还是刺激消费？《方案》将消费税逐步下划地方，其初衷是为了健全地方税体系，扩大地方税收收入来源，增强地方应对更大规模减税降费的能力。《方案》认为下划消费税给地方将引导地方改善消费环境。那么“改善消费环境”该如何理解？是增加应税消费品的销量还是减少应税消费品的销量？毫无疑问，这一改革之举会刺激地方政府采取措施鼓励消费税应税产品的消费，应税品消费量越大，在完成上解给中央的核定基数后留给地方的税收收入越多，显然这与消费税限制应税消费品的调节功能相悖，使得“寓禁于征”的消费税在实际操作中很可能变成了“鼓励消费”的消费税。
以烟草为例，烟草制品是对人类健康有百害无一利但又被合法生产和贸易的商品。为了控制烟草的全球流行，减少烟草使用所带来的健康和经济损失，2003年世界卫生大会批准了《世界卫生组织烟草控制框架公约》消费税，中国于2003年11月10日签署了《烟草控制框架公约》，2006年1月《公约》在中国正式生效。《公约》提出控制烟草流行的一揽子措施，包括实施100%无烟环境、全面禁止烟草广告促销赞助、烟盒警示包装、提供戒烟服务、提高烟草的税收与价格等。其中提高烟草的税收与价格在全球各国的实践中被经验性地证明是单项最有效的措施。提高烟草税不仅能够增加政府的税收收入，还能够减少烟草消费，获得公共健康收益。烟草税中最重要的税种就是消费税，各国提高烟草消费税的目的是为了减少烟草消费而绝非刺激烟草消费。
其二，《方案》提出消费税下划地方后，改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。对此笔者担心这一操作实施后，对地方政府来说，基于这样一个制度设计，地方为了获得增量的消费税收入，必然会千方百计地采取措施刺激当地的卷烟消费，甚至会阻止地方无烟立法的推出和实施，如此，全面推进控烟履约的目标（2016年制定的《健康中国2030规划纲要》中提出），以及全面无烟立法保护的人口于2022年达到30%和2030年达到80%的目标（2019年7月制定的《国务院关于实施健康中国行动的意见》中提出）恐怕无望实现。进一步追问，中央政府提高烟草消费税的意愿会不会被进一步抑制？烟草行业是所有行业中税利贡献最多的行业，来自烟草制品的消费税占到所有消费税收入的五成以上。烟草消费税核定基数上解中央以后，中央来自烟草消费税的收入规模被固化，通过提高烟草消费税增加税收收入的动机自然会被进一步削弱。此外，今年还明确了提高央属国有企业税后利润上缴比例，这一规定无疑也会进一步弱化中央政府提高烟草税的意愿。
作为世界上最大的烟草生产国和消费国，我国现有吸烟者逾3亿，每年因吸烟相关疾病所致的死亡人数超过100万，因二手烟暴露导致的死亡人数超过10万，烟草控制在中国任重而道远。我国当前烟草税占零售价格的比重约为54%，离世界卫生组织建议的75%目标尚有很大差距。可以肯定的是，如果不采取积极有效大幅度的提税提价措施，《健康中国2030规划纲要》提出的到2030年将中国成人吸烟率降低至20%的目标将无法实现。
2015 年中国政府提高了烟草消费税和价格，通过此次提税，2014 年至 2016 年，卷烟零售价格平均上涨了11%，最便宜的卷烟品类的价格上涨了20%；税收占零售价格的比重平均从 51.7% 增加至 55.7%；卷烟销量从 1270 亿包下降至 1170 亿包，降幅为 7.8%；卷烟价格上涨预计使得成人吸烟率降低 0.2% 至 0.6%，这意味着吸烟者人数减少220 万至650万。2014至 2016年，烟草税收收入从7400 亿人民币增加至 8420 亿人民币，涨幅为14%。中国 2015 年上调烟草税的举措证明，提高烟草税是对公众健康和政府收入均有益处的“双赢”策略。
2016年8月，习主席在全国卫生与健康大会上发表重要讲话。他强调，“没有全民健康，就没有全面小康”；“要坚定不移贯彻预防为主方针……”；“……如果这些问题不能得到有效解决，必然会严重影响人民健康，制约经济发展，影响社会和谐稳定。”习主席对健康促进和疾病预防的强调具有革命性意义，即维护人民的健康利益绝不仅仅是卫生部门的任务和职责，无论是发展经济还是改善民生的政策，都应体现人民的健康利益，要体现“健康入万策”。税收政策应是“健康入万策”的载体，税收政策的调整尤其是消费税的调整应反映人民的健康需求和健康利益。
在全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的新征程中，消费税改革应体现健康导向，烟草作为低质量的消费，与中国未来经济和公民健康的发展彻底违背，在“健康入万策”的大背景下，消费税立法应充分考量烟草的有害性，让政策的制定更科学、更符合人民的健康利益。